A política externa é uma política pública? (E porque deveria ser)

Maria Fernanda Silva

Ao ligar a televisão pela manhã, abrir um site de notícias ou ouvir um podcast, provavelmente seremos informados sobre algum acontecimento importante do cenário internacional. Isso não é novidade. Entretanto, vêm ganhando espaço as análises e os debates sobre como esses acontecimentos afetam, de forma cada vez mais direta, o nosso cotidiano, seja pelo aumento do preço dos combustíveis, pelo acesso mais facilitado a tecnologias ou pelas transformações no mercado de trabalho.

As decisões que os governos tomam diante dos acontecimentos internacionais têm impacto direto sobre a vida da população. Temas antes percebidos como restritos à diplomacia passaram a integrar o debate público, na medida em que seus efeitos são sentidos na economia, na segurança, na saúde, no meio ambiente e em outras dimensões da vida social. Desde o fim da Guerra Fria, com a intensificação da globalização e da interdependência entre os países, as decisões de política externa passaram a produzir efeitos distributivos cada vez mais perceptíveis no cotidiano da população, tendência que só se aprofunda. Ainda assim, a política externa continua sendo tratada, muitas vezes, como um assunto distante dos cidadãos e exclusivo de especialistas. Se as decisões de política externa produzem efeitos concretos sobre a vida dos cidadãos, por que ainda tendemos a tratá-la como um tema distante, restrito a diplomatas e especialistas?

Embora não exista uma definição única de política pública, há certo consenso quanto aos elementos que a caracterizam. De modo geral, pode ser compreendida como um conjunto de decisões e ações do Estado voltadas ao enfrentamento de problemas coletivos, com o objetivo de produzir mudanças na realidade social, econômica ou política. Em outras palavras, trata-se das escolhas que os governos fazem — ou deixam de fazer — para responder a demandas de interesse público.

De início, a política externa parece preencher esses requisitos: é formulada pelo Estado, mobiliza recursos e agentes públicos e busca responder a desafios comuns. Ainda assim, por muito tempo, essa interpretação permaneceu à margem dos estudos sobre políticas públicas. A principal razão é que a política externa foi tradicionalmente concebida como um campo voltado às relações entre Estados e à defesa do chamado interesse nacional, sob uma lógica elitista, que concentrava a definição de prioridades e decisões em um grupo restrito de atores estatais, mantendo-a distante das demandas da sociedade. Essa percepção, no entanto, vem sendo progressivamente questionada.

Talvez a forma mais simples de entender o enquadramento da política externa como política pública seja observar os exemplos. Durante a pandemia de COVID-19, a cooperação internacional na área da Saúde foi fundamental para o desenvolvimento, a produção e a distribuição de vacinas e outros insumos médicos. A participação dos governos em acordos de cooperação técnica, negociações com outros países e organismos internacionais influenciou o acesso da população às vacinas e, consequentemente, a capacidade de enfrentar a crise sanitária.

O mesmo ocorre no campo do comércio internacional. Quando um governo negocia acordos comerciais – a exemplo do compromisso firmado entre Mercosul e União Europeia – ou busca atrair investimentos estrangeiros, essas decisões podem estimular a atividade econômica, gerar empregos, ampliar a renda e contribuir para o crescimento do país. Embora essas negociações aconteçam no plano internacional, seus efeitos são percebidos também internamente, por empresas, trabalhadores e consumidores.

Outro exemplo é o enfrentamento das mudanças climáticas. A participação de um país em acordos internacionais e a definição de compromissos para reduzir emissões de gases de efeito estufa influenciam políticas nacionais de energia, transporte, infraestrutura e adaptação climática.  Embora essas decisões sejam tomadas em espaços internacionais, seus efeitos se materializam no território, orientando investimentos e ações, por exemplo, sobre como uma cidade enfrenta enchentes, secas e ondas de calor.

Ao buscar responder a problemas que ultrapassam as fronteiras nacionais, a política externa pode produzir efeitos concretos sobre a vida da população. É justamente essa capacidade de incidir sobre questões que afetam a sociedade que permite compreendê-la também como uma política pública.

Reconhecer a política externa como uma política pública, entretanto, não significa ignorar suas especificidades. Ela continua sendo uma política de Estado, marcada por condicionantes internacionais, pela interação com outros governos e organizações internacionais e por um processo decisório distinto daquele observado em outras áreas governamentais, já que pode envolver cálculo estratégico, questões de segurança nacional e interesses de longo prazo.

Entender que a política externa afeta o cotidiano dos cidadãos de um país nos leva a questionar por que ela ainda permanece tão distante do debate público. Quando deixa de ser tratada como uma área historicamente concentrada em governos e elites diplomáticas, responsável por representar um interesse nacional definido de forma pouco participativa, e passa a ser compreendida como uma política pública, abre-se espaço para maior participação da sociedade em sua formulação e avaliação. Isso também significa ampliar os critérios pelos quais seus resultados são avaliados: se, tradicionalmente, a eficácia da política externa foi associada sobretudo aos seus resultados no plano internacional, ela também pode ser analisada a partir dos efeitos que produz internamente, como aqueles relacionados à saúde, à educação, à infraestrutura, ao meio ambiente e à redução das desigualdades. Ou seja, a política externa como política pública não é apenas uma mudança conceitual, mas uma mudança em relação a quem participa, como avaliamos resultados e quais temas entram na agenda.

A aproximação entre as demandas da sociedade e o Estado, por meio de consultas públicas, audiências ou mesmo da atuação de movimentos sociais, pode constituir um primeiro passo para compreender a política externa como uma política pública. Essa perspectiva permitiria aproximar as decisões de política externa das demandas concretas da população, inclusive em áreas relacionadas à redução das desigualdades, à saúde pública, ao acesso a alimentos e combustíveis a preços acessíveis e, especialmente, ao combate às formas de intolerância e discriminação relacionadas a gênero, raça e religião. Um exemplo colocado em prática seria a adoção da Política Externa Feminista, por parte de alguns países, que busca incorporar perspectivas de gênero à atuação internacional do Estado e, ao mesmo tempo, enfrentar desigualdades que também se manifestam no âmbito doméstico. A PEF orienta a atuação internacional dos Estados a partir de uma perspectiva de gênero, buscando enfrentar desigualdades estruturais e ampliar a consideração de grupos historicamente marginalizados nos processos de decisão e nas políticas promovidas internacionalmente.

Quando existe o pensamento no coletivo, as ações ficam mais claras e acessíveis com um foco explícito em ouvir as exigências públicas, assuntos secundários como saúde, cultura e meio ambiente passam a receber mais atenção em ações de projeção internacional e impactam diretamente nos cidadãos. Desta forma, quando a política externa também é pensada como política pública, as decisões tomadas passam a produzir efeitos mais visíveis na sociedade, aproximando a atuação internacional do Estado das necessidades e do bem-estar coletivo.