Por Maria Gabriela Veloso
Guerras e conflitos armados não afetam todo mundo da mesma forma. Mulheres e meninas enfrentam riscos específicos nesses contextos; da violência sexual usada como arma de guerra ao deslocamento forçado, passando pelo colapso dos serviços de saúde e pelo aumento da violência doméstica.
Apesar disso, quando o assunto é sentar-se à mesa e negociar a paz, as mulheres seguem sendo sistematicamente excluídas. Entre 1992 e 2019, mulheres representaram apenas 13% dos negociadores, 6% dos mediadores e 6% dos signatários em grandes processos de paz.
Dados ainda mais recentes, da ONU Mulheres, mostram que o cenário não melhorou: em 2024, mulheres ocupavam em média apenas 7% das cadeiras de negociação e 14% das posições de mediação em processos de paz formais ao redor do mundo; e em quase 9 de cada 10 processos de negociação, não havia nenhuma mulher negociadora sequer.
E o problema não é só de representação: pesquisas mostram que a participação de organizações de mulheres torna um acordo de paz 64% menos provável de fracassar.
É neste complexo quadro que se insere a Agenda Mulheres, Paz e Segurança.
O que é e como surgiu a MPS?
Em outubro de 2000 foi adotada de forma unânime a Resolucão nº 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), comumente chamada de Resolução “Mulheres, Paz e Segurança”. Dentre suas principais previsões estão: o aumento da participação e da representação de mulheres em todos os níveis de tomada de decisão, a atenção a demandas especificas de proteção de mulheres e meninas em conflito, a inclusão da perspectiva de gênero no contexto de pós-conflito, nos programas, relatórios e missões da ONU e no treinamento das operações de paz.
A adoção dessa resolução foi resultado de anos de mobilização dos movimentos feministas pelo mundo. Já existiam esforços variados de movimentos de mulheres e organizações da sociedade civil sobre muitos dos assuntos que vieram a ser abordados pela Organização das Nações Unidas com essa agenda, mas oficialmente foi com a Resolução 1325 que se deu o pontapé para o que entendemos hoje como a Agenda Mulheres, Paz e Segurança (MPS). Na literatura acadêmica, muitos autores reconhecem a 1325 como uma resolução de agenda-setting, ou seja, ela é a que vai pautar os temas a serem abordados a partir desse momento, ao menos de início.
Como essa agenda está estruturada?
Existem algumas nomenclaturas e divisões possíveis para sintetizar os temas mobilizados por essa agenda, os quais são referidos como “pilares” em grande parte da literatura. Os pilares se referem basicamente a quatro pontos de ação: Participação; Proteção; Prevenção; Consolidação da paz e cooperação humanitária.
A proteção diz respeito à proteção dos direitos de mulheres e meninas e seus corpos, sobretudo em situações de conflito. A participação é sobre ter mulheres em todas as formas de governança sobre paz e segurança e nos processos de tomada de decisão. A prevenção trata sobre prevenir a violência, especificamente, mas não limitando-se à violência sexual relacionada a conflito. A Consolidação da paz e cooperação humanitária aparece também com nomes como alívio, assistência e recuperação dos ambientes afetados por conflitos e aborda justamente sobre isso.
As resoluções da Agenda MPS
Atualmente, cerca de dez resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas são vistas como parte integrante da Agenda MPS. Entretanto, existe uma discordância entre os especialistas sobre o assunto entre quais dessas dez são efetivamente parte da Agenda e quais apenas tangenciam o tema. A ONU Mulheres entende todas as resoluções a seguir como partes da MPS: 1325 (2000), 1820 (2008), 1888 (2009), 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013), 2122 (2013), 2242 (2015), 2467 (2019) e 2493 (2019).
A resolução pioneira afirma a importância da participação de mulheres a inclusão da perspectiva de gênero nas negociações de paz, no planejamento humanitário, nas operações de paz e na governança e na construção da paz no pós conflito.
A Resolução 1820 reconhece a violência sexual como uma tática de guerra e uma questão da paz e segurança internacional que precisa de uma resposta.
A Resolução 1888 reforça os esforços necessários para acabar com a violência sexual em conflitos ao estabelecer um Representante Especial do Secretário Geral e um time de especialistas em matéria de direito internacional e violência sexual em conflitos.
A Resolução 1889 estabelece indicador para o monitoramento da resolução 1325 e solicita que o Secretário General submeta um relatório sobre a participação e a inclusão de mulheres na construção da paz.
A Resolução 1960 estabelece um mecanismo de monitoramento e documentação acerca de atos de violência sexual em conflitos.
A Resolução 2106 destaca a necessidade de responsabilização dos perpetradores de violência em conflitos, assim como do empoderamento político e econômico de mulheres.
A Resolução 2122 posiciona a igualdade de gênero e o empoderamento de mulheres como elementos cruciais para a paz e a segurança internacional, reconhece o impacto diferenciado de todas as violações em conflitos sobre mulheres e meninas, e, clama pela aplicação consistente da Agenda MPS de forma transversal no CSNU
A Resolução 2242 estabelece o Grupo Informal de Especialistas (IEG, sigla em inglês), pontua sobre os obstáculos persistentes para a implementação da Agenda MPS, como a necessidade de financiamento e de reformas institucionais, foca na maior integração de agendas entre a MPS, contraterrorismo e combate ao extremismo violento e clama pelo aprimoramento de métodos e mecanismos de trabalho do CSNU relativos a mulheres, paz e segurança.
A Resolução 2467 entende a violência sexual relacionada ao conflito como algo firmemente enraizado de forma mais ampla na agenda relativa a mulheres, paz e segurança, enfatiza a necessidade dos esforços relativos à justiça e responsabilização, clama pelo apoio e a proteção de organizações de mulheres da sociedade civil, e chama atenção para a questão de crianças nascidas de estupros.
A Resolução 2493 clama pela implementação completa de todas as resoluções prévias sobre mulheres, paz e segurança, demanda às Nações Unidas o desenvolvimento de abordagens para contextos específicas sobre a participação de mulheres em todos os processos de paz apoiados pela organização, e apela aos Estados membros que estes garantam e providenciem apoio para a completa, igual e significativa participação de mulheres em todos os estágios dos processos de paz, incluindo os mecanismos criados para implementar e monitorar acordos de paz.
Como os países implementam a MPS?
A Agenda Mulheres, Paz e Segurança, levando em consideração todas essas resoluções apresentadas, busca propor medidas e mecanismos que promovam políticas e métodos sensíveis à igualdade de gênero nos contextos relativos à paz e segurança internacional.
A incorporação dessas resoluções e dessa agenda como um todo não é automática, e, por isso, os chamados Planos Nacionais de Ação (PNAs) aparecem como forma de estabelecer normativamente as diretrizes para operacionalização da Agenda MPS.
O que são Planos Nacionais de Ação?
Os PNAs são instrumentos normativos elaborados pelos próprios Estados membros, no qual são definidos os objetivos, as estratégias e as diretrizes para que os compromissos assumidos a partir das resoluções sejam de fato incorporados internamente.
Como são elaborados de forma individual por cada Estado, o escopo, a linguagem e o conteúdo como um todo variam, apesar de terem o mesmo ponto de partida (a Agenda MPS neste caso).
Todos os países têm PNAs sobre a Agenda MPS?
Até 2024, 112 países elaboraram um Plano Nacional de Ação relativo aos compromissos firmados na Agenda MPS. Tendo alguns já revisado e atualizado seus planos mais de uma vez e outros lançado apenas um.
Na América Latina, o Chile foi o primeiro país a lançar um plano de ação em 2009. Analistas entendem que o contexto político chileno foi o que permitiu esse pioneirismo, ainda que sigam existindo desafios internos para a implementação do PNA.
O Brasil tem seu próprio PNA?
O Brasil lançou seu primeiro Plano Nacional sobre Mulheres, Paz e Segurança em 2017, com vigência inicial de dois anos, renovada por quatro adicionais (até março de 2021). Em outubro de 2023, quando a Agenda MPS completava 23 anos, o país deu início à elaboração do II PNA, lançando uma primeira minuta, entretanto, o segundo Plano ainda não foi finalizado. Em termos de atualização, ao que as notas divulgadas pelo atual governo indicam, o II PNA consideraria os desenvolvimentos nacionais, regionais e internacionais registrados nos últimos anos, com base em perspectiva transversal e interseccional das questões de gênero.
Desafios e Limites da Agenda MPS
A Agenda tem sido um importante catalizador de uma tendência discursiva para a integração de gênero nos campos da gestão de conflitos e da construção da paz e representa um avanço significativo em termos da perspectiva de gênero em variados espaços institucionais, entretanto existem inúmeros desafios para sua implementação e a própria agenda possui suas limitações.
Os desafios foram variados ao longo dos últimos 25 anos em que a Agenda MPS se desenvolveu, mas alguns obstáculos persistem: financiamento, priorização de ações, coordenação interinstitucional e acompanhamento do progresso. Nesse sentido, a Agenda como um todo tem sido criticada pela falta de mecanismos de implementação e supervisão – tanto de forma prevista em seu texto, quanto derivada das limitações impostas pela falta de financiamento relacionado às ações conectadas à Agenda.
A falha em alocar recursos suficientes tem sido o obstáculo mais grave e persistente para a implementação dos compromissos da Agenda MPS ao longo dos últimos anos. Menos de 0,4% do financiamento e da assistência técnica enviados a países afetados por conflitos é direcionado a organizações de mulheres.
Relatórios recentes do Conselho de Segurança destacam o avanço do retrocesso contra os direitos das mulheres e a igualdade de gênero em diversas partes do mundo, assim como a priorização de ações militares e gastos com defesa em detrimento de processos políticos inclusivos para resolver conflitos.
Uma das críticas mais recorrentes é a de que a agenda tende a apresentar as mulheres principalmente como vítimas vulneráveis que precisam de proteção, em vez de reconhecê-las como agentes políticas com capacidade de transformar estruturas. Essa ênfase na proteção, sem questionar quem define o que precisa ser protegido e como, pode acabar reforçando papéis de gênero tradicionais ao invés de subvertê-los.
Há também quem aponte um risco de militarização do feminismo: ao integrar pautas de gênero dentro das lógicas institucionais de segurança, que são, historicamente, masculinas, hierárquicas e orientadas para o uso da força, corre-se o risco de adaptar o feminismo às instituições militares em vez de transformá-las. Argumenta-se que a linguagem técnica e burocrática dessas instituições pode esvaziar o potencial transformador das demandas feministas.
Relacionada a essa crítica está a questão do tokenismo e da falsa inclusão. Mesmo quando mulheres são convidadas a participar de processos de paz ou de instâncias de decisão, isso não significa necessariamente que sua presença seja transformadora. Muitas vezes, elas chegam a espaços que não foram redesenhados para recebê-las: as regras, os horários, as linguagens, os critérios de legitimidade – tudo segue sendo definido por quem já estava lá. Nesse cenário, a mulher incluída é chamada a se adaptar ao espaço, não a transformá-lo. Sua participação vira símbolo, não poder real. Incluir mulheres sem mudar as estruturas é uma forma de gerenciar a crítica feminista sem respondê-la de fato.
Outra tensão importante diz respeito ao recorte de quais mulheres a agenda efetivamente alcança; e aqui entra a ausência de uma perspectiva interseccional consistente. Na prática, as mulheres convocadas a representar “as mulheres” em processos de paz tendem a ser aquelas com acesso a redes institucionais, com formação acadêmica, urbanas, que falam os idiomas das negociações diplomáticas. Mulheres indígenas, camponesas, refugiadas, negras, com deficiência, de comunidades periféricas, aquelas que muitas vezes são as mais diretamente afetadas pelos conflitos, seguem sub-representadas não só nas negociações, mas nos próprios processos de elaboração dos Planos Nacionais de Ação. A pergunta que fica é: participação de quais mulheres, definida por quem, para quê? Isso não significa que a agenda deva ser descartada, mas sim que ela precisa ser disputada.